EU-Emissionshandel: Wie die Kommission ihr wichtigstes Klimainstrument entkernt

EU-Emissionshandel

Brüssel schwächt den CO₂-Preis, um die Industrie zu entlasten. Dabei liegt ein marktwirtschaftlicher Gegenvorschlag des Potsdam-Instituts längst auf dem Tisch. Er könnte den EU-Emissionshandel retten, statt ihn zu zerstören.

Der EU-Emissionshandel gehört zu den wenigen Klimaschutzinstrumenten, die tatsächlich funktionieren. Seit seiner Einführung 2005 haben sich die Emissionen in Industrie und Energiewirtschaft mehr als halbiert. Der CO₂-Preis liegt bei rund 70 Euro pro Tonne und damit auf einem Niveau, das Investitionen in saubere Technologien wirtschaftlich attraktiv macht. Das System tut, was es soll.

Genau das ist sein Problem geworden. Denn gerade weil der Preis wirkt, steigen die Kosten für energieintensive Industrien. Chemiekonzerne wie Evonik und BASF fordern Entlastung, manche die Abschaffung. Und die EU-Kommission hat am 1. April einen ersten Reformvorschlag vorgelegt, der in diese Richtung geht.

Was harmlos klingt, ist ein Paradigmenwechsel.

Konkret will Brüssel die sogenannte Marktstabilitätsreserve umbauen. Diese Reserve war einst eingeführt worden, um überschüssige Zertifikate vom Markt zu nehmen und den CO₂-Preis nach oben zu treiben. Das hat funktioniert: Die Preise haben sich vervielfacht. Bislang werden alle Zertifikate in der Reserve, die 400 Millionen übersteigen, automatisch gelöscht. Bis Ende 2024 waren das 3,2 Milliarden Stück.

Dieser Löschmechanismus soll nun gestoppt werden. Die Zertifikate bleiben erhalten und können bei Bedarf wieder auf den Markt kommen.

Ein Überangebot auf Vorrat

Der Grünen-Europaabgeordnete Michael Bloss, der die ETS-Reform 2023 als Schattenberichterstatter mitverhandelt hat, findet dafür drastische Worte. Der Vorschlag zur Marktstabilitätsreserve sei eine „massive Belastung für den Klimaschutz“. Die Kommission schaffe „ein Überangebot auf Vorrat“ und untergrabe damit die Verhandlungsgrundlagen für die im Juli angekündigte umfassende Reform. Unternehmen, die bereits Milliarden in die Transformation investiert hätten, würden bestraft, so Bloss.

Brigitte Knopf, ehemalige stellvertretende Vorsitzende des Expertenrats für Klimafragen, warnt vor einem Déjà-vu. Ein Eingriff in die Marktstabilitätsreserve, der zu mehr Zertifikaten im Markt führe, schwäche die Klimaschutzbemühungen. Die Erfahrungen aus der Anfangsphase des EU-Emissionshandels zeigten, wohin das führt: jahrelang niedrige Preise, kein Innovationsdruck, verlorene Zeit.

Der klimapolitische Sprecher der EVP, Peter Liese (CDU), sieht die Dinge erwartungsgemäß anders. Der Vorschlag sei ein „sehr wichtiges Signal an die Wirtschaft und die Menschen, die sich Sorgen um ihre Arbeitsplätze machen“. Gleichzeitig verwies Liese auf den Erfolg des EU-Emissionshandels: Unternehmen hätten in Klimaschutz investiert, weil sich das angesichts des ETS rechne. Es brauche aber weitere Reformen.

Was Liese nicht erwähnte: Wenige Tage zuvor hatte er gemeinsam mit Evonik-Chef Christian Kullmann im Handelsblatt einen Gastbeitrag veröffentlicht, der genau jene Reformelemente vorzeichnete, die die Kommission nun liefert. Kullmann hatte zuvor in einem Interview die Abschaffung des Emissionshandels gefordert. Jetzt plädiert er für eine „Reform“, die exakt das bewirkt, was er wollte, nur in moderaterer Verpackung.

Der CDU-Klimapolitiker und der Industrieboss haben die Blaupause geschrieben. Die Kommission hat sie umgesetzt.

EU-Emissionshandel: Im Juli wird es ernst

Die Änderung der Marktstabilitätsreserve ist dabei nur der Anfang. Für Juli hat die Kommission eine umfassende Revision des gesamten Handelssystems angekündigt. Nach allem, was aus Brüssel zu hören ist, dürfte sie vorschlagen, die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten über 2034 hinaus zu verlängern. Nach bisheriger Rechtslage sollten die Gratis-Zertifikate bis dahin vollständig auslaufen und durch den CO₂-Grenzausgleich (CBAM) ersetzt werden, der Importeuren eine Abgabe für emissionsintensive Produkte auferlegt.

Wenn beides parallel läuft, Gratis-Zertifikate für europäische Industrien und Importzölle für ausländische Konkurrenten, entsteht ein doppelter Schutzwall, der mit Klimaschutz nichts mehr zu tun hat. Es wäre eine Industriesubvention im Gewand eines Klimainstruments.

Dazu kommt eine Zahl, die in der Debatte kaum vorkommt: Die EU hat seit Einführung des EU-Emissionshandels 260 Milliarden Euro an Einnahmen generiert. Im Durchschnitt verwendeten die Mitgliedstaaten davon nur rund fünf Prozent für industrielle Dekarbonisierung. Das Geld, das die Transformation finanzieren sollte, ist großteils versickert.

Nicht der CO₂-Preis ist das Problem. Die Mitgliedstaaten haben ihre Hausaufgaben nicht gemacht.

Der Gegenvorschlag aus Potsdam

Einen Tag vor dem Kommissionsvorschlag hat das Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK) eine Modellstudie in der Fachzeitschrift „Joule“ veröffentlicht, die einen grundlegend anderen Weg skizziert. Statt den EU-Emissionshandel durch mehr Gratis-Zertifikate und aufgeweichte Reserven zu entlasten, schlagen die Forscher vor, die aktive Entnahme von CO₂ aus der Atmosphäre schrittweise in das System zu integrieren.

Die Idee ist bestechend einfach: Wer CO₂ aus der Luft filtert (wie etwa Climeworks) oder bei der Verbrennung von Biomasse abscheidet und dauerhaft speichert, erhält dafür Zertifikate und kann sie an Unternehmen verkaufen, die ihren Ausstoß noch nicht auf null gesenkt haben. So entstünde ein Markt für sogenannte negative Emissionen, innerhalb eines bereits funktionierenden Systems mit einem einheitlichen CO₂-Preis.

Es ist der konsequent marktwirtschaftliche Ansatz, den die Industrie eigentlich fordern müsste, wenn sie es mit dem Bekenntnis zum EU-Emissionshandel ernst meint.

Die Studie beziffert das Potenzial auf 68 bis 86 Millionen Tonnen CO₂ pro Jahr, bezogen auf die EU plus Großbritannien und Norwegen. Zum Vergleich: Allein Deutschlands Industrie stieß im vergangenen Jahr gut 144 Millionen Tonnen aus. Es ist ein substanzieller Beitrag, kein Ersatz für Emissionsvermeidung. Aber es ist ein Ausweg für Branchen wie die Zementindustrie, deren Prozessemissionen sich technisch kaum vollständig eliminieren lassen.

Studienautor Darius Sultani vom PIK sieht einen doppelten Vorteil: Industrien hätten einen realistischen Pfad für unvermeidbare Restemissionen. Und zugleich entstünde ein neuer Anreiz, in Technologien wie Direct Air Capture oder Bioenergie mit CO₂-Abscheidung (BECCS) zu investieren. „Es liegt nahe, das marktwirtschaftliche Instrument des EU-Emissionshandels gut zu nutzen“, sagte Sultani.

Auch Wilfried Rickels vom Institut für Weltwirtschaft in Kiel sieht in der Studie wichtige Orientierung. Unter den verschiedenen Technologien zur CO₂-Entnahme kämen BECCS und DACCS am ehesten für eine Integration in den Emissionshandel infrage.

Kein Freibrief, aber ein Pfad

Der Vorschlag ist nicht ohne Risiken, und die Forscher benennen sie selbst. Die Technologien sind teuer und noch nicht in der nötigen Größenordnung verfügbar. Unternehmen könnten ihre Reduktionsanstrengungen verringern, im Vertrauen darauf, dass CO₂-Entnahme sie irgendwann entlastet. Und der Einsatz von Biomasse könnte den Konflikt um Landnutzung verschärfen.

Felix Christian Matthes vom Berliner Öko-Institut ordnet nüchtern ein: Die angenommenen Kosten für BECCS und DACCS lägen „eher im optimistischen Bereich“. Und der kostensenkende Effekt auf Zertifikatepreise trete erst ein, „wenn nach 2040 alle anderen Vermeidungsoptionen sehr weitgehend ausgeschöpft worden sind“. Auch unter optimistischen Annahmen seien die Entnahme-Optionen deutlich teurer als alle anderen Vermeidungswege in Industrie, Verkehr und Schifffahrt.

Das ist ein berechtigter Einwand. Und gleichzeitig das stärkste Argument gegen den Kommissionsweg. Denn wenn selbst der ambitionierte PIK-Vorschlag erst nach 2040 preislich wirkt, was bewirkt dann die Aufweichung der Marktstabilitätsreserve und die Verlängerung von Gratis-Zertifikaten? Sie senkt den CO₂-Preis heute, nimmt den Innovationsdruck jetzt und verschiebt die Kosten in die Zukunft. Für die Industrie eine Verschnaufpause. Für das Klima eine verlorene Dekade.

Die Industriegewerkschaft IG BCE formuliert die Interessenlage immerhin ehrlich: „Bei der CO₂-Bepreisung brauchen die Unternehmen jetzt dringend eine Verschnaufpause.“ Der Verband der Chemischen Industrie spricht vom System, das „uns mit Ansage an die Wand fährt“. Bundesumweltminister Carsten Schneider fordert, branchenspezifische Belange bei der Zuteilung von Gratis-Zertifikaten zu berücksichtigen. Es dürfe „nicht bei kurzfristigen Entlastungen bleiben“.

Die Frage ist nicht, ob die Industrie Entlastung bekommt. Die Frage ist, ob diese Entlastung den Emissionshandel als Klimainstrument überleben lässt.

Ausblick: Zwei Wege, eine Entscheidung

Die EU steht vor einer Richtungsentscheidung, die weit über technische Details der Marktstabilitätsreserve hinausgeht. Der eine Weg führt über mehr Gratis-Zertifikate, weniger Löschung und längere Übergangsfristen. Er entlastet die Industrie kurzfristig, schwächt aber das Preissignal, das Investitionen in saubere Technologien antreibt. Der andere Weg, den das PIK vorschlägt, erweitert das System um negative Emissionen und schafft einen Markt für CO₂-Entnahme. Er ist anspruchsvoller, teurer und erst langfristig wirksam, aber er hält die Verknappungslogik intakt.

Mit dem Vorschlag vom 1. April hat die Kommission den ersten Weg eingeschlagen. Im Juli wird sich zeigen, wie weit sie geht. Die PIK-Studie liefert der Politik eine Alternative, die das marktwirtschaftliche Prinzip ernst nimmt, auf dem der gesamte Emissionshandel aufgebaut ist.

Es wäre eine Ironie, wenn ausgerechnet jene, die den EU-Emissionshandel stets als marktwirtschaftliche Alternative zu Verboten verteidigt haben, ihn nun in ein Subventionsinstrument verwandeln. Die 260 Milliarden Euro Einnahmen, von denen nur fünf Prozent in industrielle Dekarbonisierung flossen, zeigen, wo das eigentliche Versagen liegt. Nicht im CO₂-Preis. Sondern darin, dass die Einnahmen nicht zurückgeflossen sind in die Transformation, die sie finanzieren sollten.

Matthes vom Öko-Institut bringt es auf den Punkt: CO₂-Entnahmetechnologien werden erst preissetzend, „wenn nach 2040 alle anderen Vermeidungsoptionen sehr weitgehend ausgeschöpft worden sind“. Das heißt im Umkehrschluss: Bis 2040 gibt es keinen Ersatz für einen funktionierenden CO₂-Preis, der Investitionen lenkt. Wer ihn jetzt schwächt, hat keine Ausrede mehr.

Martin Jendrischik

Martin Ulrich Jendrischik, Jahrgang 1977, beschäftigt sich seit 20 Jahren als Journalist und Kommunikationsberater mit sauberen Technologien. 2009 gründete er Cleanthinking.de – Sauber in die Zukunft. Im Zentrum steht die Frage, wie Cleantech dazu beitragen kann, das Klimaproblem zu lösen. Die oft als sozial-ökologische Wandelprozesse beschriebenen Veränderungen begleitet der Autor und Diplom-Kaufmann Jendrischik intensiv. Als „Clean Planet Advocat“ bringt sich der gebürtige Heidelberger nicht nur in sozialen Netzwerken wie Linkedin und Facebook über die Cleanthinking-Kanäle ein.