Von Rio über Kyoto bis Antalya

Wolkenkratzer / Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0

Seit Rio 1992 verhandeln die Staaten unter der Klimarahmenkonvention

Seit März 1994 gilt die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen. In ihr einigten sich die Staaten auf ein gemeinsames Klimaziel und eine jährliche Konferenz. Wer zahlen und wer vorangehen soll, hängt bis heute an der damaligen Liste der Industriestaaten.

VON MARTIN JENDRISCHIK · 11. NOVEMBER 2026 · 8 Min. LESEN

Wenn sich Delegierte aus fast allen Ländern der Erde zu einer Weltklimakonferenz treffen, berufen sie sich auf einen Vertrag aus dem Jahr 1992. In der Klimarahmenkonvention steht, wer mitverhandelt, welches Gremium entscheidet und wer die Treffen vorbereitet. Auch das Kyoto-Protokoll und das Pariser Klimaabkommen hängen rechtlich an der Klimarahmenkonvention.

Die Staaten schufen damals einen Rahmen mit wenigen harten Pflichten, aber mit Organen und Verfahren für spätere, strengere Verträge. Ein Satz aus Artikel 3 wirkt bis heute in den Verhandlungen nach: Die Industriestaaten sollen beim Klimaschutz vorangehen. Welche Länder damit gemeint sind, legten die Verhandler in einer Liste fest, die seither kaum verändert wurde.

Was in der Klimarahmenkonvention steht

Den Anstoß gaben 1990 der erste Sachstandsbericht des Weltklimarats IPCC und die zweite Weltklimakonferenz, die beide einen globalen Vertrag forderten. Noch 1990 begannen die Verhandlungen, so die Chronik des Klimasekretariats.

Verabschiedet wurde die Klimarahmenkonvention am 9. Mai 1992 am Sitz der Vereinten Nationen in New York. Zur Unterzeichnung lag sie erstmals beim Erdgipfel in Rio de Janeiro aus, der vom 3. bis zum 14. Juni 1992 dauerte. Bis Juni 1993 hatten 166 Staaten unterschrieben. In Kraft trat die Klimarahmenkonvention am 21. März 1994, neunzig Tage nach der fünfzigsten Ratifikation.

Nach Angaben des UN-Klimasekretariats hat die Klimarahmenkonvention 198 Vertragsparteien, nämlich 197 Staaten und die Europäische Union (Stand Oktober 2026). Die USA haben am 27. Februar 2026 ihren Austritt erklärt. Laut der Mitteilung des UN-Generalsekretärs als Verwahrer wird er nach Artikel 25 ein Jahr später wirksam, am 27. Februar 2027.

In Artikel 2 steht das Endziel. Die Staaten wollen die Konzentration der Treibhausgase auf einem Niveau stabilisieren, das eine „gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems“ verhindert. Eine Gradzahl enthält der Artikel nicht. Die Schwellen von deutlich unter zwei und möglichst 1,5 Grad schrieben die Staaten erst 2015 in Paris fest.

Wer nach der Klimarahmenkonvention vorangehen soll

Nach Artikel 3 sollen die Vertragsparteien das Klimasystem für heutige und künftige Generationen schützen. Grundlage sind Gerechtigkeit sowie ihre gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortung und ihre jeweiligen Fähigkeiten. Im selben Absatz folgt die Konsequenz: Die Industriestaaten sollen im Kampf gegen den Klimawandel und seine Folgen die Führung übernehmen.

Die Begründung steht in der Präambel des Vertragstextes. Der größte Teil der historischen und der damaligen Emissionen stammte demnach aus Industriestaaten. Die Pro-Kopf-Emissionen der Entwicklungsländer waren noch relativ niedrig, und ihr Anteil durfte für ihre Entwicklung wachsen.

Daraus leiten sich unterschiedliche Pflichten ab. Alle Vertragsparteien erstellen Inventare ihrer Emissionen und berichten über ihre Klimapolitik. Die Industriestaaten verpflichteten sich in Artikel 4 zusätzlich auf eigene Klimaschutzpolitik. Als Zielmarke nennt die Klimarahmenkonvention, die Emissionen von CO₂ und anderen Treibhausgasen bis Ende der 1990er-Jahre auf das Niveau von 1990 zurückzuführen.

Eine engere Gruppe der reichen Staaten übernahm Zahlungspflichten. Sie soll Entwicklungsländern neue und zusätzliche Mittel bereitstellen, besonders verwundbaren Ländern bei der Anpassung an Klimafolgen helfen und den Transfer klimafreundlicher Technik fördern. Um diese Zahlungen ringen die Staaten seither auf fast jeder Konferenz.

Welche Staaten in Anlage I stehen und was daraus folgt

Die Staaten teilten die Welt in der Klimarahmenkonvention über zwei Anhänge ein. In Anlage I stehen die Industriestaaten, die 1992 der OECD angehörten, dazu zwölf Länder Mittel- und Osteuropas im Übergang zur Marktwirtschaft. Anlage II umfasst nur die reichen OECD-Länder, die zahlen sollen. Alle übrigen Vertragsparteien gelten als Nicht-Anlage-I-Staaten, also als Entwicklungsländer im Sinne der Klimarahmenkonvention.

Die Listen haben sich seit 1992 nur an den Rändern bewegt. Sechs Staaten, darunter Kroatien und Tschechien, kamen 1998 per Änderung in Anlage I hinzu. Die Türkei wurde 2002 aus Anlage II gestrichen, blieb aber in Anlage I. China, Indien, Südkorea, Singapur und Saudi-Arabien stehen bis heute nicht in Anlage I der Klimarahmenkonvention.

Laut EDGAR-Datenbank der EU-Kommission stieß die Welt 2024 rund 53,2 Milliarden Tonnen Treibhausgase in CO₂-Äquivalenten aus. China verursachte davon 29,2 Prozent, die USA 11,1 Prozent, Indien 8,2 Prozent und die EU rund sechs Prozent. Der größte Emittent der Welt steht damit außerhalb von Anlage I.

Die Staaten halten an der Trennung trotzdem fest, auch in neueren Beschlüssen. Im Pariser Abkommen sollen die Industriestaaten weiter mit absoluten Reduktionszielen für die ganze Volkswirtschaft vorangehen. Entwicklungsländer sollen sich im Lauf der Zeit dorthin bewegen. Beim Finanzziel von Baku 2024 sagten die Industriestaaten zu, bei mindestens 300 Milliarden Dollar pro Jahr bis 2035 für Entwicklungsländer die Führung zu übernehmen. Entwicklungsländer sollen nur freiwillig beitragen.

Wie die Vertragsstaatenkonferenz ihre Beschlüsse fasst

Mit Artikel 7 setzten die Staaten die Vertragsstaatenkonferenz, englisch Conference of the Parties oder COP, als oberstes Organ ein. Sie überprüft regelmäßig, wie die Staaten die Klimarahmenkonvention umsetzen, und fasst die nötigen Beschlüsse. Nach Artikel 17 kann sie auch Protokolle verabschieden. Ihre erste Sitzung hielt sie im März 1995 in Berlin.

Die COP tagt jedes Jahr, sofern die Vertragsparteien nichts anderes beschließen. Die Präsidentschaft wechselt zwischen den fünf Regionalgruppen der Vereinten Nationen. Wie umstritten diese Rolle sein kann, war 2023 bei der COP28 in Dubai zu sehen.

Über das Abstimmen haben sich die Staaten nie geeinigt. Schon 1996 hielt das Sekretariat in einem Vermerk fest, dass die COP ihre Geschäftsordnung nur als Entwurf anwendet, ausgenommen Regel 42 über Abstimmungen. Zwei Varianten standen damals in eckigen Klammern: Konsens mit Zweidrittelmehrheit als letztem Ausweg oder Konsens ohne diese Hintertür. Beschlossen wurde bis heute keine davon, deshalb fällt die COP ihre Beschlüsse im Konsens.

Im Konsens können schon wenige Staaten einen Beschluss aufhalten. 2009 verhinderten sechs Länder, dass die COP in Kopenhagen die dort ausgehandelte Vereinbarung formell annahm, schreibt die Klimapolitik-Forscherin Joanna Depledge bei Carbon Brief.

Länder, die schneller vorankommen wollen, suchen deshalb zusätzliche Foren außerhalb der Klimarahmenkonvention. Ein Beispiel sind die Staaten, die sich im kolumbianischen Santa Marta zu einem Vertrag über den Ausstieg aus fossilen Brennstoffen beraten haben. Die Klimarahmenkonvention bleibt trotzdem der einzige Ort, an dem fast alle Staaten zugleich am Tisch sitzen.

Was das Klimasekretariat in Bonn tut

Laut Artikel 8 organisiert ein Sekretariat die Sitzungen der COP und ihrer Nebenorgane und sammelt die Berichte der Staaten. Auf der ersten COP in Berlin beschlossen die Vertragsparteien den Umzug nach Bonn, wo das Sekretariat seit 1996 sitzt.

Beim Umzug standen nach eigener Darstellung 70 Menschen auf der Gehaltsliste, im Oktober 2026 sind es rund 450. Geleitet wird es seit August 2022 von Simon Stiell aus Grenada.

Das Sekretariat bereitet jährlich zwei bis vier Verhandlungsrunden vor. Seine Fachleute prüfen die Klimadaten, die Staaten melden, und führen das Register der nationalen Klimapläne unter dem Pariser Abkommen.

Welche Verträge die Staaten unter der Klimarahmenkonvention schlossen

Das Kyoto-Protokoll beschloss die dritte COP am 11. Dezember 1997. Darin übertrugen die Staaten die Anlage-I-Logik der Klimarahmenkonvention auf verbindliche Ziele. 37 Industrie- und Übergangsländer sowie die EU sollten ihre Emissionen von 2008 bis 2012 im Schnitt um fünf Prozent unter das Niveau von 1990 senken. Entwicklungsländer bekamen keine Reduktionspflichten. In Kraft trat das Protokoll erst am 16. Februar 2005.

Mit dem Pariser Abkommen, beschlossen am 12. Dezember 2015 auf der COP21, gaben die Staaten die starre Zweiteilung bei den Emissionszielen auf. Seit seinem Inkrafttreten am 4. November 2016 legen alle Vertragsparteien nationale Klimapläne vor und verschärfen sie im Fünfjahresrhythmus. In einer globalen Bestandsaufnahme prüfen sie, wie weit sie gemeinsam gekommen sind. Laut Klimasekretariat hatte das Abkommen im Januar 2026 noch 194 Vertragsparteien, nachdem die USA ausgetreten waren.

Rechtlich bauen beide Verträge auf der Klimarahmenkonvention auf. Im Pariser Abkommen bekennen sich die Staaten in Artikel 2 ausdrücklich zur gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung, ergänzt um den Zusatz „im Licht unterschiedlicher nationaler Umstände“. Nach Artikel 9 müssen die Industriestaaten Entwicklungsländern Geld bereitstellen, und zwar in Fortführung ihrer Pflichten aus der Klimarahmenkonvention.

Wer die COP31 in Antalya leitet

Die 31. Vertragsstaatenkonferenz findet laut Sekretariat vom 9. bis 20. November 2026 in Antalya statt, im Antalya EXPO Center. Die Türkei richtet die Konferenz aus. Australien übernimmt laut australischem Klimaministerium die Präsidentschaft der Verhandlungen.

Beide Gastgeber stehen in Anlage I der Klimarahmenkonvention. Australien zählt zusätzlich zu den Zahlerstaaten der Anlage II, die Türkei seit 2002 nicht mehr. Die Vorkonferenz richtete Australien gemeinsam mit pazifischen Inselstaaten vom 5. bis 8. Oktober 2026 im fidschianischen Nadi aus. Im Umfeld der Vorkonferenz nahmen mehrere Staaten die Taku-Pakasoa-Erklärung an.

Die USA sitzen in Antalya formal noch als Vertragspartei der Klimarahmenkonvention am Tisch, ihr Austritt greift erst im Februar 2027. Für die verbleibenden Staaten gelten die Regeln der Klimarahmenkonvention von 1992 unverändert weiter. Sie verhandeln im Konsens, treffen sich einmal im Jahr zur COP und stützen sich auf das Sekretariat in Bonn.

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